La ley de Paz Total ha sido una de las principales apuestas de Gustavo Petro y su equipo desde que fue elegido como presidente de los colombianos. De tal forma que los principales elementos que componen su articulado empezaron a enunciarse desde la propia victoria electoral y, tras la discusión en Senado y Cámara, esta resultó siendo la primera ley que emite el Congreso durante su gobierno.
En esencia, se propone el difícil reto de consolidar una paz que pareciera haber quedado en suspenso tras el sabotaje a la implementación del acuerdo con las FARC que llevó a cabo el gobierno anterior. Establece características que harán posible la negociación con el ELN y, al tiempo, define alternativas para afrontar otros tipos de violencias que vive el país, como los causados por grupos criminales vinculados a economías ilegales, principalmente a la del narcotráfico. Dada la expresión de estos fenómenos en estructuras armadas que disputan e interactúan entre sí, el CICR reconoció en 2021 que en Colombia existían al menos “seis conflictos armados y otros tipos de violencia que afectan drásticamente la vida de las personas”. De ahí la necesidad de afrontar estas violencias múltiples y la denominación de esta paz como “total”. Para ello la ley implica una ampliación de los instrumentos institucionales de los que se dota el Estado para la búsqueda de alternativas con estructuras criminales, y no solo con insurgencias. En esta mirada integral radica la principal de sus novedades.
La propuesta de paz total ha generado esperanzas en sectores amplios de la población, particularmente entre las poblaciones de las zonas más afectadas por la violencia. No obstante, también algunos elementos que componen la ley han suscitado cuestionamientos y críticas, no solamente desde la oposición de derecha. En el presente texto se pretende hacer una presentación general de la iniciativa y una enunciación de las principales interpelaciones que ha tenido, con el objetivo de tener una perspectiva general de la misma y de los retos que puede afrontar en el futuro.
¿En qué consiste la Ley de “paz total”?
Su contenido se concretó en la Ley N° 2272 aprobada el 4 de noviembre de 2022. Es una ley marco que define la “política de paz del Estado”. En este sentido, no hace referencia a los procesos de diálogo y la posibilidad de lograr acuerdos con ningún grupo en específico, sino al marco de legalidad que permitirá abrir conversaciones con todos.
La ley de Paz Total está compuesta por cinco capítulos y 20 artículos, que condensan su definición, los mecanismos dispuestos para su ejecución, la prestación del servicio social para la paz, otras disposiciones y define su vigencia. Fue radicada el 30 de agosto de 2022 por el Ministro del Interior, Alfonso Prada, y el de Defensa, Iván Velásquez Gómez, junto a los senadores coordinadores Alirio Uribe y Ariel Avila. Además, la iniciativa fue acompañada por un grupo de ponentes compuesto por once congresistas del Pacto Histórico, seis del Partido Liberal , tres de Comunes y dos de las Circunscripciones especiales de paz.
Su contenido no parte de cero. Al contrario, se presenta a partir de la modificación, adición y prórroga de la ley 418 de 1997 en la que se basa. Luego de que en el país se adelantaran iniciativas de paz dispersas con diferentes actores armados de forma sostenida desde 1984, con la negociación propuesta por el gobierno de Betancur, la ley 418 por primera vez integró de manera organizada la delegación de funciones al Presidente por parte del Congreso para negociar con actores armados. Fue aprobada durante el gobierno de Ernesto Samper, y buscaba abrir espacio a la negociación con actores armados a los que el Estado reconociera un carácter político. Es decir que, en su contexto, estaba dirigido a la negociación con las insurgencias.
Fue modificada y prorrogada por primera vez en 1999 y a partir de 2002 cada cuatro años por todos los gobiernos que ha habido desde entonces. De ahí, que según De Zubiría: “hemos transitado de una paz constitucional sin adjetivos (‘La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento’) a una diáspora de visiones gubernamentales: ‘posible’, ‘con seguridad’, ‘integral’, ‘grande’, ‘estable y duradera’, ‘con legalidad’” (Pp. 21). Ante esta trayectoria, la iniciativa de Paz Total del gobierno apuesta a superar el presidencialismo para avanzar a la construcción de un conjunto de instrumentos que permitan que la paz sea una política del Estado colombiano. No obstante, como se verá más adelante, algunos de sus elementos dejan dudas de la viabilidad de esta intención.
La ley se basa en 3 definiciones centrales: seguridad humana, paz total y los tipos de procesos que puede adelantar el Estado. El primero no es creación del gobierno de la Colombia Humana, esta noción desde 1994, “ya hace parte del arsenal de las políticas de las instituciones estatales. No es una creación del gobierno del pacto histórico” (De Zubiría, 25). De hecho, la noción establecida en la ley se acoge a lo definido por Naciones Unidas y amplía el sujeto de su realización más allá de los seres humanos. Según el articulado esta noción de seguridad: “consiste en proteger a las personas, la naturaleza y los seres sintientes, de tal manera que realce las libertades humanas y la plena realización del ser humano por medio de la creación de políticas sociales, medioambientales, económicas, culturales y de la fuerza pública que en su conjunto brinden al ser humano las piedras angulares de la supervivencia, los medios de vida y la dignidad” (Ley 2272). Además, lo pone en el marco de un proceso de “reconciliación dentro de la biodiversidad étnica, social y cultural de la nación a efectos de adoptar usos y costumbres propias de una sociedad sensible, en convivencia pacífica y el buen vivir” (Ley 2272). Esto se profundiza en el artículo 18, en dónde se señala que “los acuerdos de paz o términos de sometimiento a la justicia podrán contener, como medida de reparación, la reconciliación con la naturaleza” (Ley 2272), dando a la ley un énfasis marcado en la política ambiental que ha impulsado el gobierno.
Sobre esta base define los dos procesos que habilita la ley: primero, procesos de negociación de carácter político que buscan llegar a acuerdos de paz. Estos son desarrollados con Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley (GAOML), entre los que se ubica “aquel que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas” (Ley 2272). En segundo lugar, acercamientos y conversaciones que buscan el sometimiento a la justicia y el desmantelamiento de Estructuras Armadas Organizadas de Crimen de Alto Impacto (EAOCAI), entre las cuales se entiende “aquellas organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o más economías ilícitas” (Ley 2272).
Este ha sido uno de los elementos más discutidos desde diferentes perspectivas. Las críticas apuntan principalmente a que la definición de las GAOML es demasiado amplia, y podría dejar abierta a la posibilidad de negociaciones y acuerdos de paz con estructuras dedicadas exclusivamente a las economías ilícitas, que no se enmarcan en una disputa política por los modelos de sociedad, sino por el control de los negocios. No obstante, para analizar la caracterización de cada actor la ley define la creación de una instancia de Alto Nivel compuesta por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, la Dirección Nacional de Inteligencia y el Ministerio de Defensa, dependencia que hará las veces de coordinación.
Por otro lado, la ley se aleja del modelo de negociación de una sola mesa que aborda una discusión global, para concentrarse en el desarrollo de diálogos territoriales y la posibilidad de la apertura de varias mesas simultáneas. En relación a lo primero, reorienta la lógica de Zonas Estratégicas de Intervención Integral, a partir de las cuales el gobierno anterior subordinó las iniciativas de paz a su política de seguridad, para priorizar lo territorial a partir de tres grandes elementos: “El Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Locales tendrán un capítulo denominado ‘Proyectos, políticas y programas para la construcción de paz’” (Ley 2272); la priorización en los Planes de Desarrollo de las zonas PDET y la implementación de los demás instrumentos definidos en el acuerdo con las FARC; y la creación de Comisionados Regionales de Paz. Estos tienen la facultad de facilitar el diálogo con las comunidades para la implementación de acuerdos, pero no para dialogar o negociar con los actores armados; la autorización para esto, en todos los casos, reposa en el Presidente.
Otro elemento novedoso es la incorporación de acuerdos parciales. Contrario a la idea de que “nada está acordado hasta que todo está acordado”, que definió el acuerdo con las FARC, acá lo acordado se irá implementando, mientras no vaya en contra del orden constitucional y legal.
Finalmente, entre otros elementos relevantes, la ley define figuras para la participación de la sociedad civil y los representantes de los actores armados a partir de las “gestorías de paz”. Esto se da a partir de dos categorías, por un lado, la de miembro-representante, que se da a quienes el GAOML o EAOCAI designen para tales fines y sobre quienes se suspenden las órdenes de captura para facilitar sus gestiones al interior de los procesos de diálogo o negociación. Por otro lado, la figura de vocero, que se da a las personas de la sociedad civil que sin pertenecer al GAOML o la EAOCAI, pero que con su consentimiento, participa en su nombre de los procesos. También pueden ser voceros personas que siendo parte de organizaciones sociales y humanitarias que se encuentren privadas de la libertad y se considere pueden hacer aportes significativos a la paz.
Con estos elementos, entre otros que componen la ley, la apuesta de Paz Total es la primera que involucra una mirada integral y se inserta en un contexto – ecosistema de iniciativas sociales e institucionales que buscan transformar la sociedad colombiana. Debe leerse como parte del mismo compás que se ha abierto en los primeros cuatro meses de gobierno en torno a la reforma agraria, el nuevo encuadre de la implementación de los instrumentos PDET y PNIS, la transformación del paradigma nacional en torno a la problemática de la economía de las drogas y el liderazgo de su discusión en el escenario internacional, entre otros elementos. Busca lograr el objetivo político y humano de conseguir condiciones de vida digna para millones de colombianos, condenados hoy a la imposición de los actores armados de toda índole. Así mismo, se ha planteado como parte de los esfuerzos del gobierno actual de cumplir, por fin, el derecho a la paz, elevado en el artículo 22 de la Constitución como uno de los “fines esenciales del Estado”.
Discusiones que ha suscitado
Como se señaló antes, la principal crítica a la ley ha sido en torno a la definición de los actores. Entre estas, De Zubiría critica la exclusión en la definición de los GAOML de su carácter de disputante del poder del Estado, lo que definiría su carácter político. Desde su perspectiva podría llevar a “la indiferenciación entre insurgencias políticas, paramilitarismo y narcotráfico, la cual es determinante para la comprensión del conflicto colombiano” (De Zubiría, 26).
En materia de justicia y derechos de las víctimas, la ley de paz total se complementará con la expedición de una ley de sometimiento de las EAOCAI que fue radicada el pasado 15 de marzo y necesitará futuros análisis. No obstante, para constitucionalistas como Uprimi la falta de definiciones en esta materia, y la inexistencia en la ley 2272 de instrumentos concretos que comprometan y condicionen a las organizaciones criminales con verdad y la justicia, podría poner en riesgo los estándares actuales de derechos de las víctimas establecidos en el acuerdo con las FARC. Desde su perspectiva, “esos estándares del AFP [Acuerdo Final de Paz], junto con la condicionalidad para acceder a los beneficios penales, son entonces los mínimos de justicia y de respeto a derechos de las víctimas que deben ser honrados”.
Por otro lado, a pesar de que la ley de paz total define la política que aplica el gobierno en esta materia como política de Estado, mantiene la vigencia de cuatro años que se ha sostenido desde la expedición de la ley 418. Si bien, se entiende que el carácter transicional de este tipo de políticas debe tener tiempos definidos, esta vigencia abre la puerta a mantener el carácter presidencialista que ha tenido la política de paz en Colombia y plantea dudas frente al carácter de “política de Estado” que se le quiere imprimir. Más aún, cuando el propio Petro ha insistido que las transformaciones que necesita el país, entre estas, la consolidación de la paz, requerirán más que los cuatro años de un periodo presidencial.
Algunas de las críticas de buena forma han alertado sobre debilidades en la definición de algunos de sus elementos. Esto deberá mantener la atención sobre los riesgos para que los vacíos ciertos que tiene la ley no permitan el desarrollo de un proceso que, al tiempo que atiende la necesaria conversación con los actores armados, garantice los derechos de las víctimas. Esto, en todo caso, debe considerar elementos de la historia de los procesos de transición a la paz y la democracia en América Latina, y sus relativos desarrollos en nuestro país. Entre otros, el más importante, es que estos procesos tienen un carácter progresivo. Es decir, que con las dificultades que pueda tener la implementación de la ley de Paz Total, como parte del paquete de reformas democráticas del gobierno Petro, será, como ha sido antes, la ciudadanía activa la que permita que la paz se profundice y conquiste cada vez más espacio en materia de verdad, justicia y reparación.
Referencias:
Ley 2272 de 2002. Disponible en:
Uprimi, Rodrigo. Paz total, justicia y derechos de las víctimas. Disponible en: https://www.dejusticia.org/column/paz-total-justicia-y-derechos-de-las-victimas/
De Zubiría, Sergio. Aproximaciones conceptuales a la noción de “paz total”. En: «Paz total»: insumos para la formulación de una política pública integral de Paz. (Comp.) Carlos Medina Gallego. Disponible en: https://www.lahojarasca.co/2022/11/18/paz-total-comp-carlos-medina-gallego/
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